С февраля 2015 года был запущен пилотный проект системы электронных государственных закупок ProZorro, который должен был сделать закупки открытыми, прозрачными и доступными для всех. За полтора года работы этой площадки сэкономили более миллиарда гривен и провели более 80 тысяч тендеров.
Справка: тендер на поставку оборудования для порта "Южный".
Компании "Теамаркет" и "Стандарт Инжиниринг" боролись за право поставить шкафы, стеллажи, тачки, тележки, промышленные весы и тому подобное. Ожидаемый портом бюджет закупки — 194 тысячи гривен, но "Теамаркет" заявил, что готов осуществить поставку за 62 тысячи.
Компания выиграла аукцион, но выяснилось, что коммерческое предложение содержит только одну позицию из шести. В итоге администрация подписала соглашение на закупку товаров с компанией "Стандарт Инжиниринг", проигравшей электронный аукцион, запросивший за поставку оборудования 193 с половиной тысячи гривен.
Согласно закону, с 1 апреля этого года к системе в обязательном порядке должно было подключиться около 500 государственных крупных предприятий и центральных органов исполнительной власти и все закупки должны были проводиться с помощью ProZorro. Но не все пошло по плану. Хотя многие заказчики заявляют о том, что готовы и будут проводить закупки прозрачно, многие из них продолжают искать способ, как обмануть площадку.
Самая очевидная схема, которая используется, — разрыв тендера с победителем, предложившим низкую цену. Суть схемы заключается в том, что один из участников подает феноменально низкое предложение, что позволяет ему "срезать" конкурентов, и выигрывает тендер. Но затем, по тем или иным причинам, результаты конкурса отменяются, и побеждает другой участник — с более высокой ценой. Так произошло с поставками различного оборудования для порта "Южный".
Также заказчики ограничивают сроки подачи предложений и проводят тендеры ночью — как это сделала "Укрзализныця". Порой устанавливается высокая ожидаемая стоимость, заявленная заказчиком, которая во время торгов существенно снижается. Да и с заполнением тендерной документации по-прежнему возникает много проблем: как неумышленных, когда заказчик не умеет правильно прописать то, что ему нужно, так и специально выписанных под конкретных поставщиков.
Система ProZorro: схема работы
Закупки проходят в форме аукциона. Заказчик объявляет о закупке и выставляет срок, в течении которого потенциальные поставщики могут задавать вопросы касательно закупки.
После периода уточнений поставщики вносят в систему свои ценовые предложения, которых никто не видит. После этого проходят три раунда по понижению цены между участниками. При этом названия компаний-участниц раскрываются уже после последнего раунда, когда известна самая низкая цена. В самой системе закупки делятся на допороговые и сверхпороговые.
Закупки на сумму до 200 тысяч гривен для товаров и до 1,5 миллиона гривен для услуг считаются допороговыми. Все, что выше данной суммы, переходит в разряд сверхпороговых закупок.
При сверхпороговых закупках, кроме редукциона в виде открытых торгов, в некоторых случаях предусмотрены переговорная процедура и конкурентный диалог.
Почему злоумышленникам удалось обойти систему, в эфире радиостанции Голос Столицы пояснила координатор ProZorro, проектный менеджер реформы госзакупок при Национальном Совете Реформ Кристина Гуцалова.
Cистема продемонстрировала свою эффективность, но уже сообщают о том, что ее можно обойти. Как вы это прокомментируете?
— Если потенциальный заказчик, который предложил низкую цену, отказывается от заключения договора, естественно, что должны рассмотреть следующего. Но это не схема. Это говорят люди, которые не понимают, как работает аукцион на понижение в системе ProZorro.
Никто не заставляет поставщика делать цену ниже, чем его конкурент. Поэтому она разрывается, если приходит между поставщиком с самой высокой и поставщиком с самой низкой ценой.
А для этого не нужно провести дополнительный аукцион?
— Нет, всего лишь должен нормально работать рынок. Поставщики должны понимать, как происходит отбор, должны верить, что все происходит честно, прозрачно.
Мы такие случаи прекрасно видим, когда приходят поставщики в связке, рассчитывая на такое развитие событий, но между ними вклинивается поставщик с нормальной рыночной ценой, который побеждает.
Вот пример — закупки оборудования для порта "Южный", где договор подписан с компанией, проигравшей аукцион. Это не схема?
— Это не схема. Это проблема рынка, что нет других предложений, других поставщиков, которые хотели бы посоревноваться за этот заказ.
Это проблема всей нашей системы госзакупок, что бизнес не верит и не хочет идти. В любом случае, было бы там три поставщика, которые бы снизили цену до 60 тыс грн, или было бы там 10 поставщиков, и они бы снижали ниже, ниже и ниже, это дало бы заказчику возможность выбирать. Если ему не из чего выбирать, если одна из компаний принимала участие в аукционе, не собираясь составлять весь перечень продуктов, то это проблема.
Выход здесь был для закупщика, если он действительно хотел поступить честно, сделать мультилотовую закупку — и если некоторые позиции кто-то готов дать меньше, купить эти позиции там. Заказчик, по всей видимости, не был мотивирован сделать это.
"Укрзализныця" объявила о проведении торгов 24 ноября в нерабочее время, обязав поставщиков подать все документы до 8 утра следующего дня. Одну из трех фирм, успевших подать их, дисквалифицировали, и чтобы не проводить торги, заказчики разбили одну закупку на четыре стоимостью до миллиона.
— За разбитие закупок должна следить Государственная финансовая инспекция. ProZorro не может просматривать, что заложено в бюджете у заказчика, как он организует эти закупки. Наше дело — дать инструмент для ее проведения.
Что касается проведения закупок ночью или подачи документов за несколько дней, с 1 апреля технически эта возможность ограничена для заказчиков. Очень строго установлены все минимальные строки, ниже которых он не может провести аукцион.
Система ProZorro: контроль
Сверхпороговые торги бизнес может обжаловать через Антимонопольный комитет. Участник торгов, который считает, что его обманули, платит 5 тысяч гривен, комитет рассматривает жалобу, а потом может отменить торги или приостановить их. В случае допороговых торгов в Минэкономразвития существует комиссия по рассмотрению обращений.
После того, как в комиссию поступила такая жалоба, юристы обязаны изучить документацию и связаться с поставщиком и заказчиком.
Второй принцип контроля — это открытый модуль, который позволяет анализировать и контролировать закупки всем желающим.
Какой минимальный срок установлен с этой даты?
— Если мы говорим о закупках ниже 50 тыс грн, то это минимум один рабочий день на период уточнения и один рабочий день на прием предложений. Если мы говорим о свыше чем 50 тыс грн, то это минимум три дня на этап уточнения и минимум два дня на прием предложений.
Это нововведение стало следствием указанных выше действий компаний?
— Да, конечно. Мы сделали пилотный проект, чтобы увидеть, где наши заказчики попытаются обойти систему.
Нужно понимать, что система ProZorro будет работать и с так называемыми запороговыми закупками, которые регламентируются только нашим внутренним регламентом работы системы и техническими ограничениями, которые мы поставили.
И закупки по закону, тендерные закупки: там вообще очень строго все регулировано, все строки установлены законом и заказчик несет административную и уголовную ответственность за нарушение процедуры.
Все те проблемы, о которых вы говорите, связаны с допороговыми закупками. Там действительно заказчик имеет большую свободу по сравнению с тендерными процедурами. Опять же, до появления системы ProZorro мы вообще не понимали, как эти закупки проходят. Заключались прямые договора, которые никто не видел.
Какие еще были нарушения, после которых пришлось изменять систему работы?
— Кроме времени проведения была еще одна проблема. Это то, что заказчики устанавливали шаг аукциона абсолютно нелогичный, например, при закупке на 10 тыс грн шаг аукциона стоил 8 тыс грн. Поставщикам отсекалась возможность поторговаться.
Какие-то тендеры приостанавливали из-за злоупотреблений, нарушений?
— Если поставщики жаловались, то мы рекомендовали закупщику отменить закупку и провести ее заново. Но учитывая, что это допороговые закупки, по закону что-либо приостанавливать мы не имеем права. Мы можем на этих закупках рекомендовать заказчику скорректировать свое поведение.
Будут ли еще какие-то изменения?
— В ближайщее время нет, потому что мы запустили так называемую ProZorro 2.0, которая будет обслуживать тендерные закупки в том числе. Регламент по допороговым закупкам изменен с учетом этого проекта. Я думаю, что в ближайшие полгода точно никаких изменений не предвидится.
Но жалобы рассматривать будете?
— Мы радуемся, что жалобы есть, потому что раньше мы этого всего даже не видели. Сейчас мы видим, что поставщики активно работают в системе, активно жалуются, привлекают наше внимание, внимание общественности к проблемам.
Система работает без прибыли?
— Конечно. Прибыль может быть года через два. У нас сейчас вся система тарифов построена таким образом, чтобы через два года вывести систему на самоокупаемость.
Каким образом собираетесь монетизировать прибыль?
— Здесь не мы собираемся монетизировать, поскольку система уже передана государству. Постановлением КМУ установлены общие тарифы для поставщиков на участие в тендерах в зависимости от суммы торгов, начиная с 17 гривен и заканчивая 1700 грн на больших закупках.
Подробнее о работе новой системе электронных государственных закупок ProZorro рассказал руководитель секретариата Совета предпринимателей при Кабмине Андрей Забловский.
Как вы считаете, действительно ли эффективна эта система?
— Эта система не идеальна. Да и любая система не является идеальной. Вспомните хотя бы систему Минюста СЕТАМ электронных торгов арестованным имуществом. Очень много было нареканий, много было злоупотреблений этой системой.
В системе ProZorro, когда организовывала тендер та же "Укрзализныця" — ночью или в нерабочее время оглашали условия. Безусловно, многие просто не знали о том, что он будет проводится.
И заведомо завышаются условия. Таким образом возникают договорные условия. Или же просто происходит разрыв тендерных соглашений. Это такие способы обойти систему и вернуться в старое русло.
Какая главная проблема в этой системе?
— Основная проблема — это нежелание системы переходить на новый уровень. Сопротивление чиновников, в том числе и на местах.
Безусловно, нельзя требовать от системы, чтобы она за год своего пилотного функционирования показала свою идеальность. Нужно время для того, чтобы обнаружить все эти баги, недоработки.
Но есть система контроля риска, аудита. Сверхпороговые закупки проще проконтролировать. А в сфере допороговых — уже большая коррупция. Заказы просто разбивают, уходят от необходимости декларировать какие-то моменты.
О работе системы ProZorro и ее изъянах на 106 FM рассказал Илья Несходовский, кандидат экономических наук, эксперт инициативы "Реанимационного пакета реформ".
Как вы могли бы оценить эту систему?
— Я считаю, что она однозначно оправдала себя. Эта система находится в постоянном развитии, как и любой программный продукт. Он не может сразу быть выпущен без ошибок, без недостатков.
Конечно, она не решает абсолютно всех проблем которые возникают в тендерных закупках. Есть вопрос отсеивания участников путем определения, например, соответствующих требований к ним или требований к продукту. Она не решает также вопроса недобросовестности самих участников. Но в целом она оправдала ожидания.
И я хочу сказать, что сейчас протест выражают только те, кто постоянно были одними поставщиками каких-то товаров или услуг за государственные средства. И теперь, когда у них появилась конкуренция, они начинают выражать искреннее недовольство, обвиняя всех, в том числе эту систему, что она несовершенна, что необходимо ее отменить и вернуться к тому, что было раньше.
В какой-то стране есть настолько идеальная система прозрачных госзакупок, которую Украине необходимо было бы брать в пример?
— Электронные закупки осуществляются, например, в отдельных европейских странах. Я знаю, что в Литве осуществляются закупки через электронные торги. То есть такой механизм не был уникальным.
А о том, насколько система идеальна, то, конечно, таких нет. Злоупотребления происходят и в достаточно развитых странах с развитой системой судебной и правоохранительной. Во Франции иногда бывают достаточно громкие скандалы по поводу того, что закупки за государственные средства были осуществлены не совсем прозрачно, что привело к тому, что государство потеряло определенные средства. Но не в таком масштабе, как у нас, конечно.
Читайте также: "Украинский поезд в огне". Эксперты подвели итоги недели
Ранее стало известно, что крупные заказчики перейдут на электронную систему государственных закупок уже с 1 января 2016 года. Однако директор департамента регулирования госзакупок Александр Стародубцев сообщил, что до полноценной работы этой системы придется подождать еще год.
