Николай Песецкий, обозреватель
Что нового?
Авторы законопроекта предлагают обозначить правовой статус отдельных районов Луганской и Донецкой областей, официально закрепив за ними положение оккупированных территорий Российской Федерацией (статья 1). Антитеррористическая операция превращается в полноценную войсковую: создается Объединенный оперативный штаб, из него будут единовременно управлять всеми силовыми ведомствами на время действия закона (статья 10). Президент наделяется правом введения военного положения, применения Вооруженных сил и других военных формирований (статья 9).
На законодательном уровне впервые предлагается закрепить понятия "российская агрессия" и "оккупация". Документ можно назвать попыткой легализовать использование ВСУ на Донбассе. И с тем, и с другим вскоре могут возникнуть проблемы.
По ком тоскует Гаагский трибунал
В статье 1 указывается, что временно оккупированной признается территория, в пределах которой формирования вооруженных сил РФ и незаконные вооруженные формирования, созданные с участием РФ и управляемые ею, а также оккупационная администрация РФ установили и реализуют свою власть.
Если авторы законопроекта собираются использовать его в качестве фундамента для международного уголовного преследования российского руководства, спешу их огорчить: признание России страной-агрессором на национальном уровне не означает автоматического признания ее таковой международным сообществом.
Украина испытывает трудности с доказательной базой. Это стало очевидным во время прений в Международном суде ООН. Тогда Киев пытался доказать финансирование Россией терроризма в Л/ДНР. Однако суд в Гааге признал наши аргументы недостаточно убедительными. Недостаток профессиональной и компетентной подготовки к судебному процессу привел к имиджевым потерям, а Кремль получил аргумент, что нет никакой Антитеррористической операции и российского вторжения – есть гражданская война.
Согласно международным конвенциям, оккупационное войско – это регулярные военизированные формирования с официальными эмблемами и знаками различия. Кроме того, нужно доказать, что на оккупированной территории установлен суверенитет государства-оккупанта. Вполне очевидно, что на Донбассе используется военная техника, боеприпасы, горюче-смазочные материалы, поставляемые из России. Есть инструкторы и т.н. "добровольцы". Но регулярных частей нет. А костяк силовиков Л/ДНР и бюрократического аппарата составляют местные. Поэтому принцип "очевидности" хорош для внутреннего пользования. Международный уголовный суд (далее МУС), к которому апеллирует власть, в работе предпочитает принцип "достоверности".
Юридическое закрепление за Россией статуса "агрессора" является важным шагом для предстоящих судебных разбирательств. Однако отсутствие неопровержимых фактов пребывания российской армии на Донбассе и управления российскими властями местных администраций еще не скоро позволит сделать состоятельной правовую позицию Украины.
В Украине не ратифицирован Римский статут (далее РС) Международного уголовного суда. После его утверждения юрисдикция МУС будет превалировать над национальными судами. Что противоречит статье 124 Основного закона, согласно которой все правоотношения, возникающие в нашем государстве, подпадают под юрисдикцию исключительно национальных судов. Для вхождения в силу РС необходимо внести изменения в Конституцию, а затем утвердить постановление Верховной Рады о его ратификации.
25 января 2015 года СНБО поручило правительству начать процедуру обращения к МУС относительно преступлений против человечности, совершенных террористами на Востоке в 2014-15 годах. Согласно ст.12 п.3 Римского статута, МУС может рассмотреть заявление правительства Украины без признания РС. Но правительство не имеет права подавать такое заявление без изменений в Конституцию.
Под юрисдикцию МУС попадают злодеяния, совершенные после ратификации Римского статута. Чем дольше власть будет тянуть, тем меньше шансов усадить на скамью подсудимых виновных в подрыве национальной безопасности и сдаче государственных интересов.
Медвежья услуга президенту
В статьях 7-10 отмечается, что Украина имеет неотъемлемое право на самооборону. Для этого государство может использовать Вооруженные силы, Службу безопасности, Службу разведки, Национальную гвардию и другие силы. Решение об их применении, а также о введение военного положения 9 (далее ВП), принимает президент. Для координации действий силовых структур создается Объединенный оперативный штаб (далее ООШ), начальник которого тоже назначается президентом.
Антитеррористическая операция СБУ по защите правопорядка давно переросла в полноценную военную операцию с использованием боевой техники и тяжелых вооружений. А потому назрела легализация использования на Донбассе ВСУ. Что, видимо, и собирались сделать авторы документа. Если бы не одно но – для этого не нужен новый закон.
На текущий момент в Украине установлен правовой режим мирного времени. Чтобы на законных основаниях использовать армию, нужно вводить военное положение. Согласно Основному закону, оно вводится президентом в случае вооруженной агрессии или его угрозы, опасности государственной независимости Украины и ее территориальной целостности, только после утверждения Верховной Радой соответствующего решения. О применение данного правового режима мы должны известить Совет Европы, так как в период его действия мы временно можем отойти от положений Конвенции прав и основных свобод человека.
Его действие означает:
1) внедрение механизмов управления, способствующих эффективному противостоянию угрозам национальной безопасности, чем является вышеупомянутый ООШ; упрощение процедур обеспечения армии; может быть объявлена мобилизация (если для защиты государства недостаточно личного состава, функционирующего в мирное время); военные администрации заменяют органы местного самоуправления и т.д.;
2) особый правовой режим. Он дает возможность ограничивать права и свободы граждан на время его действия. То есть, урезание прав не является обязательным следствием ВП, а лишь возможностью в случае необходимости принять срочные меры по защите национальной безопасности. Другой вопрос, что слишком велик соблазн ею воспользоваться. Например, можно без решения суда экспроприировать имущество граждан и предприятий; ограничивать свободу передвижений, свободу слова и т.д.
Исходя из текущих обстоятельств и в соответствии с формулировками законопроекта (статья 1), в стране существуют все необходимые предпосылки для внедрения военного положения. Это является первейшей обязанностью президента в случае угрозы государственной безопасности и целостности страны. Но по сей день мы находимся в правовом режиме мирного времени.
Де-факто военное положение и правовые ограничения давно действуют на территории Луганской и Донецкой областей, но незаконным способом – без согласия парламента и уведомления Совета Европы. Отказ от их юридической фиксации, мобилизация, а так же использование армии во время проведения АТО – это не только повод для импичмента президента по причине невыполнения полномочий, но и риск для многих участников боевых действий оказаться на скамье подсудимых в Международном уголовном суде в качестве военных преступников.
Вопреки вышеуказанным нарушениям авторы документа предлагают закрепить за президентом право вводить военное положение в обход Верховной Рады без внесения соответствующих поправок в Конституцию. Которые так же должны быть проголосованы народными депутатами. Если создатели закона собирались таким образом узаконить участие ВСУ на Востоке, то они делают Порошенко медвежью услугу.
Чего не хватает в документе?
Административной политики и управленческих решений. Не обозначен статус людей, принимавших и принимающих участие в боевых действиях на стороне Л/ДНР. В рамках АТО их судят согласно закону "о борьбе с терроризмом", то есть как террористов. В случае признания коллаборации, логичным было бы введение соответствующего термина и ряда юридических и криминальных наказаний за деяния, подпадающие под его определение.
Однако данный термин оставляет много пространства для интерпретаций в рамках национального законодательства. А потому необходимо четко обозначить степень ответственности тех, кто вовлечен в военный конфликт на Востоке. Иначе по ту сторону фронта среди лояльного и потенциально лояльного населения будут доминировать недоверие и чувство неопределенности относительно их будущего после возвращения территорий под управление Украины. Что не добавит им мотивации это будущее приближать.
Так же нужно определить степень ответственности за людей. Документом закрепляются права государства и граждан на территорию и имущество, расположенные по ту сторону линии размежевания (статья 2). При этом никак не прописано, каким образом госструктуры будут регулировать торгово-экономические отношения, режим пересечения границы, выдачу документов и выполнение социальных обязательств во время переходного периода. Кто и как будет управлять данными территориями после их возвращения под контроль Украины.
В статье 6 говорится, что Украина снимает с себя ответственность за противоправные действия РФ и контролируемых ею незаконных вооруженных формирований на оккупированной территории Донбасса. Учитывая, что ситуация в регионе находится на грани гуманитарной и экологической катастрофы, центральная власть фактически бросает людей на произвол судьбы. Отторгая мирное население и тех, кто не совершал тяжких преступлений, усиливает инкорпорацию взбунтовавшихся регионов в РФ. А это прямо противоположно заявленным в документе целям.
Читайте также: Украина и Донбасс: тернистый поиск компромисса и мнение населения
Общего концептуального виденья. Деоккупации и реинтеграции возможно достичь двумя путями: дипломатическим или военным. Документ предполагает добровольный уход российских войск и разоружение незаконных военных формирований, что невозможно без выполнения Украиной политической части Минских соглашений, о которой в проекте закона ни слова. Силовой вариант является скорее авантюрным, чем реальным: на данный момент соотношение сил примерно 1:1, а для возвращения контроля над захваченными территориями необходимо иметь трехкратный численный перевес. Ни НАТО, ни любая из стран-участниц Альянса подобным преимуществом наделять нас не спешит. Реализация "хорватского сценария" собственными силами может обернуться многочисленными потерями среди мирного населения, а также очередным "котлом".
Зачем нужен?
Во-первых, он направлен внутреннему потребителю. Россия перестала быть раздражающим фактором. Население постепенно склоняется к нормализации отношений и сохранению внеблокового статуса. Общество нуждается в позитивной повестке по решению конфликта. Евроинтеграционная тема практически полностью исчерпала мобилизационный потенциал, а значит нужно искать новые поводы для победных реляций. Принятие подобного закона вполне могло бы стать их генератором. Минские соглашения – документ, написанный в Москве и принятый Киевом под давлением обстоятельств – на фоне трагических военных поражений в Иловайске и Дебальцево. На символическом уровне, их подписание – акт капитуляции. Изложенные в тексте законопроекта планы должны исправить этот изъян, ознаменовав переход от поражения к триумфу, из обороны – в наступление.
Во-вторых, Минские договоренности не работают. Нормандский формат является скорее площадкой для выражения мнений и консультаций, чем эффективной платформой по урегулированию украинского кризиса. Приход к власти Дональда Трампа и активизация внешнеполитической деятельности его команды дает шанс на смену формата и места переговоров. Значит нужно представить адекватную замену обобщенному "Минску".
В-третьих, Порошенко в ожидании вне/очередных выборов. Переизбрание на второй срок зависит от степени концентрации ресурсов и управляемости политическими процессами. Языковые квоты на ТВ и радио, запрет российских соцсетей, фабрикование уголовных дел против Игоря Гужвы, обыски в редакции "Вестей", снятие неприкосновенности с депутатов и арест Добкина, попытка протянуть законопроект о блокировании сайтов без разрешения суда – это стремление повысить дисциплину и послушание среди потенциальных критиков и оппонентов.
Введение военного положения позволит отсрочить проведение выборов, если их прогнозируемый результат не удовлетворит гаранта, а дальнейшее ограничение прав и свобод всегда можно подать под предлогом борьбы с "агентами Кремля".
Читайте также: Политолог исследует проект закона о реинтеграции Донбасса
Будет ли принят?
Документ не дает исчерпывающих ответов, как Киев собирается возвращать территории и людей. Зато Порошенко может превзойти Януковича по степени узурпации власти. В случае принятия закона в том виде, в каком он попал в СМИ, президент псевдоправовым путем получает новую властную вертикаль и жесткую систему контроля и подчинения.
Если политики хотят доказать международным партнерам и нашим гражданам состоятельность отечественной альтернативы "Минску", документ должен быть дополнен десятками законов и подзаконных актов. Создатели засвеченного варианта закона напирают на силовой аспект. Исправить нарушения юридического статуса конфликта и упорядочить применение вооруженных сил – правильная инициатива. Но закон не может решать сугубо военный блок вопросов. В национальной стратегии стоило бы сделать акцент на гуманитарных проблемах украинцев. Учесть идеологическую и культурную составляющие реинтеграции. Закрепить гарантии правовой защиты.
Необходимость на государственном уровне прописать меры по возвращению юрисдикции над ОРДЛО назрела уже давно. Запрос на это есть и в обществе, и у наших союзников. Поэтому ближе к концу года такой закон могут принять – после консультаций с европейскими и американскими партнерами.
