Василий Стоякин, обозреватель
Сначала в 2015-том планировали сделать это перед местными выборами, потом — после, потом — перенесли на новый год. Дальше оттягивать нельзя, поскольку кончается сессия, на которой конституционные изменения должны быть приняты во втором чтении. Попытка задержать наступление этого тяжкого момента через Конституционный Суд пока не удалась — эта инстанция в принципе работает медленно.
Как бы в большинстве не мотивировали задержки с голосованием, очевидно, что элементарно не хватает голосов. По последним данным, из 300 необходимых наличествовало всего 294. Выдурить где-то оставшиеся 6 очень сложно.
Основные проблемы, возникшие при принятии проекта, обозначила депутат от "Самопомичи" Елена Сотник, подавшая проект постановления о снятии с рассмотрения законопроекта о децентрализации. Насколько можно судить, пани Сотник представляет мнение довольно значительной части депутатского корпуса из разных фракций. Просто далеко не все могут подписать подобный проект, с учетом обязательств перед, например, АП.
Проблемы, в соответствии с пояснительной запиской к проекту Сотник, две: а) нежелательно регулировать в одном законопроекте проблемы децентрализации и Донбасса; б) вызывают сомнения некоторые нормы проекта (в частности — о полномочиях префектов).
Децентрализация
Проект децентрализации изначально вызвал недоумение, а потом и возмущение региональных элит. Критических точек тут две.
Во-первых, проект предполагает проведение административно-территориальной реформы (той самой, которую продвигал в свое время Роман Бессмертный).
Если переименование областей в регионы вряд ли имеет существенное значение, то изменения на более низких уровнях более существенны.
С одной стороны, радикально сокращается количество районов — в соотношении примерно 6 к 1. (Для иллюстрации — из 18 районов Херсонской области остается аж 3 или 4). С другой стороны создается новый административно-территориальный уровень — "община", в которую "добровольно" объединяются уже существующие населенные пункты.
В несколько огрубленном виде, появление этого уровня — анекдот, связанный с некритическим восприятием польского опыта. В Польше основные сельские поселения — не села, а хутора или фольварки. Чтобы получить из них какую-то осмысленную единицу их надо объединять. В Украине общины уже есть — это села и их группы (в рамках одного сельсовета). Создание "общин", на практике, ведет к ликвидации местного самоуправления и не приближает, а отдаляет административные услуги от людей. Собственно, сама по себе эта реформа — способ ликвидации "неперспективных" сел (латифундистам, с производственными целями, нужно не более 20% нынешнего сельского населения).
Во-вторых, проект предполагает сосредоточение финансов и исполнительной власти на уровнях Киева и общины. Районные и областные советы получают право создавать исполкомы, но не получают полномочий и ресурсов, чтобы что-то исполнять. А главное — над ними ставятся префекты, имеющие довольно широкие контрольные полномочия.
Оба этих обстоятельства, по сути, ликвидируют саму среду существования нынешних региональных элит на всех уровнях — от села, до области. Собственно, людям, которые контролируют власть и бизнес, предложили самоубиться. Естественно, они не захотели. Еще в августе прошлого года прекратились разговоры о сокращении числа районов…
Статус Донбасса
И в Киеве, и в Москве активно обсуждают "особый статус" и даже "договорную автономию", которую должен получить Донбасс. При этом, в Киеве "особым статусом" пугают, а в Москве его ободряют. И даже говорят о федерализации.
Между тем, в Минских соглашениях слов "автономия" и "Донбасс" нет. Есть "особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей". Именно это, кстати, написано в конституционном законопроекте и уже давно принятом законе.
Объем полномочий, прописанный в соглашениях, действительно довольно большой (вплоть до создания "народной милиции"), но есть нюанс. Формулировка "отдельные районы" достаточно четкая и не допускает толкований. Безусловно, Меркель или Сурков могут об этом не знать, но "район" это не описание какой-то территории вообще, а основная административная единица Украины сейчас. Указание на их "отдельность" дает понимание, что в состав Украины по Минским соглашениям передаются не Донецкая и Луганская народные республики, а районы, из которых они состоят. Правда, с новыми полномочиями и новой, избранной под надзором ОБСЕ, властью. Как метко заметил живущий в Донецке аналитик Денис Селезнев — в виде уже пережеванном, но еще не переваренном.
Понятно, что говорить об автономии и, тем более, о федерализации с участием "отдельных районов" немного несерьезно. Так что проблема связана вовсе не с самостоятельностью Донбасса.
Просто для Украины возвращение Донбасса:
1. Идеологическое поражение, поскольку приходится признать, что никакой "российской агрессии" не было, а, напротив, Донбасс возвращен при посредничестве "агрессора". Это, правда, самая простая для решения проблема — при правильно настроенной пропаганде население Украины ни о чем подобном даже не догадается.
2. Сильнейший вызов, поскольку совершенно непонятно, что делать с возвращающимся населением, мягко говоря, критично настроенным по отношению к Киеву. Нет, что делать понятно. Нардеп Рыбчинский перспективу Донбасса в Украине описал достаточно внятно: "Кoлючaя пpoвoлoкa, пpoпуcкныe пункты и aнкeтa кудa и зaчeм. Лoпaты в pуки и ни oднoй гpивны из бюджeтa. И бeз пpaвa гoлocoвaния в ближaйшиe 10 лeт. Чpeзвычaйныe вoeнныe opгaны влacти и кoмeндaнтcкий чac. И cуды, cуды, cуды и cуды…". Только вот непонятно, как к такой перспективе отнесутся зарубежные гаранты Минска, в первую очередь — Россия.
3. Сильнейший соблазн для региональных элит и населения других регионов — ведь, получается, можно вести вооруженную борьбу против Киева, а Киев, в результате, вынужден будет вести переговоры, и идти на уступки. Причем опасаться тут надо не элит Юго-Востока, а как раз самых без лести преданных идее "единой Украины" регионов. Особенно на фоне того, что Киев будет становиться для них все менее интересным.
В общем, когда идеологи нынешней власти говорят, что восстановление территориальной целостности может разрушить Украину, они совершенно правы — построенная властная конструкция хороша для "Галицкой народной республики" в составе трех-четырех областей, а не для "крупнейшего европейского государства".
Компромисс
Сложившаяся ситуация крайне опасна — принятие конституционного законопроекта в нынешнем виде приведет к сильнейшему политическому кризису. Причем — даже без обсуждения проблемы Донбасса (она вообще скорее предлог для блокирования принятия проекта).
Кстати, сам проект конституционных изменений, равно как и принятые ранее законы в рамках урегулирования, с точки зрения Минска неприемлемы, поскольку не были согласованы с народными республиками Донбасса.
Президент пытается найти выход из этой ситуации и понимание предлагаемого им пути выхода дает подготовленный группой депутатов из разных фракций законопроект о процедуре разработки новой Конституции (ее принятия требуют США). По этому проекту, новая Конституция должна приниматься референдумом (впрочем, проект это не устанавливает, а из этого исходит), а разработкой должно заниматься Конституционное собрание.
Т.о., вносимые сейчас изменения имеют отчетливо временный характер — до принятия новой Конституции. При этом появляется возможность решить проблему Донбасса (понятно, что никакого "особого статуса" в новой Конституции уже не будет) и, в то же время, содержит неприкрытую угрозу действующим депутатам — они уже не будут играть никакой роли в разработке и принятии нового Основного закона. Однако, вопрос о реформе самоуправления вообще, и административно-территориальной реформе в частности, остается актуальным.
Тут же появились встречные предложения, озвученные Яценюком и Аваковым — сначала определить на референдуме основные характеристики новой Конституции, а уже потом ее разрабатывать и принимать. Роль парламента при этом будет очень важной.
Вот где-то между этими двумя вариантами решения проблемы устройства самоуправления вообще и Донбасса в частности, и будет находиться компромисс, который устроит основных украинских политических игроков.
